Estados debatem proibição de publicidade no Brasil: até onde vai a competência da União?
A rápida disseminação de decretos municipais e projetos de lei estaduais voltados à restrição da publicidade de apostas pode estar iniciando um novo debate no que diz respeito à independência de cada estado. Enquanto a União vem aumentando as regras nacionais para a comunicação comercial de operadores licenciados, estados e municípios passaram a adotar normas próprias para limitar a exposição das marcas em espaços públicos e, em alguns casos, propor restrições ainda maiores. Até onde os entes locais podem impor regras sobre uma atividade cuja regulamentação é conduzida federalmente?
Nas últimas semanas, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Aracaju e Cuiabá anunciaram medidas para proibir anúncios de casas de apostas em áreas públicas, enquanto São Paulo e Paraná discutem propostas bem parecidas. Ao mesmo tempo, o governo federal colocou em vigor um novo conjunto de regras para publicidade das apostas de quota fixa, tornando obrigatória a exibição de advertências sobre os riscos do jogo, ampliando a responsabilização de anunciantes e vedando práticas consideradas abusivas, como campanhas direcionadas a menores de idade ou que apresentem as apostas como forma de investimento.
Embora tenham objetivos semelhantes, as iniciativas partem de fundamentos jurídicos distintos. As portarias editadas pelos ministérios da Fazenda, da Justiça e da Secretaria de Comunicação Social disciplinam a publicidade das apostas em todo o território nacional e integram o processo de regulamentação do mercado iniciado pela União. Já os estados e municípios justificam suas restrições com base em competências relacionadas ao ordenamento urbano, ao uso de bens públicos, ao mobiliário urbano e à organização de eventos promovidos ou financiados pelo poder público.
É justamente nesse ponto que pode haver o surgimento de uma discussão constitucional. A Constituição Federal atribui à União a competência para editar normas gerais em diversas matérias de competência concorrente, enquanto os estados podem suplementar essa legislação para atender às peculiaridades regionais. Os municípios, por sua vez, possuem autonomia para legislar sobre assuntos de interesse local e disciplinar a utilização de seus próprios espaços públicos. O desafio passa a ser definir onde termina o exercício legítimo dessas competências administrativas e onde começa uma eventual interferência sobre um mercado cuja disciplina regulatória é nacional.
A questão ainda não possui uma resposta definitiva, mas já chegou ao Supremo Tribunal Federal. Em maio deste ano, a Associação Nacional de Jogos e Loterias (ANJL) ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7971 contra uma lei do Rio Grande do Sul que restringe a publicidade das plataformas de apostas. Na ação, a associação argumenta que as apostas de quota fixa já são regulamentadas em âmbito federal e diz que normas estaduais podem extrapolar os limites da competência local ao disciplinar aspectos relacionados à atividade econômica. Segundo a associação, as restrições excessivas também poderiam dificultar que os consumidores identifiquem os operadores autorizados, favorecendo, de forma indireta, as plataformas clandestinas.
A criação dessas normas locais pode criar um ambiente regulatório mais complexo para os operadores que já possuem a licença federal. Caso diferentes cidades e estados passem a estabelecer critérios próprios para publicidade, as empresas autorizadas nacionalmente poderão ter que adaptar suas campanhas conforme a legislação de cada localidade, principalmente em relação ao uso de mobiliário urbano, espaços públicos, eventos patrocinados pelo poder público e outras formas de comunicação sujeitas à regulamentação municipal e estadual. A discussão, portanto, não se limita ao mérito das restrições, mas alcança a forma como elas podem coexistir com um modelo regulatório concebido para funcionar em escala nacional.
O debate também encontra paralelos em outros setores. Em diferentes ocasiões, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a constitucionalidade de restrições à publicidade e de medidas regulatórias voltadas à proteção da saúde pública e de outros direitos fundamentais. Um dos principais precedentes é o julgamento da ADI 3311, em que a Corte validou as limitações impostas à propaganda de produtos fumígenos e destacou que a liberdade de iniciativa e a liberdade de expressão comercial podem sofrer restrições proporcionais quando voltadas à proteção da saúde da população.
O próprio artigo 220, § 4º, da Constituição prevê que a publicidade de produtos como tabaco, bebidas alcoólicas, medicamentos e agrotóxicos está sujeita a restrições legais. Embora esse entendimento não trate especificamente da repartição de competências entre União, estados e municípios, ele mostra que o STF admite limitações à publicidade quando justificadas por interesses públicos relevantes. No caso das apostas de quota fixa, a discussão acrescenta mais uma variável: definir se os entes subnacionais podem impor restrições adicionais sobre uma atividade cuja regulamentação econômica e publicitária já foi disciplinada em âmbito federal.
Rio de Janeiro
O Rio de Janeiro foi o primeiro grande município a adotar uma medida do tipo e acabou servindo de referência para outras administrações. O decreto municipal proibiu a publicidade de plataformas de apostas em espaços públicos, como outdoors, painéis e demais estruturas de mídia urbana sob controle da prefeitura. A justificativa foi proteger crianças, adolescentes e pessoas em situação de vulnerabilidade, além de reduzir a exposição da população às campanhas do setor. A iniciativa desencadeou uma série de ações semelhantes em outras capitais.
Belo Horizonte
Poucos dias depois, Belo Horizonte anunciou restrições semelhantes, determinando a proibição da veiculação de publicidade de casas de apostas em espaços públicos administrados pelo município e em eventos organizados pelo poder público. Assim como no Rio de Janeiro, a medida se concentra na utilização de bens e estruturas municipais, sem incluir propriedades privadas.
Aracaju
Aracaju publicou um decreto com efeitos imediatos. A norma veda a publicidade de apostas em bens públicos e privados cuja exploração publicitária dependa de autorização municipal, incluindo mobiliário urbano, logradouros públicos e equipamentos administrados pelo município. O texto também prevê fiscalização pela Empresa Municipal de Serviços Urbanos (EMSURB), com possibilidade de multas, retirada das peças publicitárias e até cassação de licenças em caso de descumprimento.
Cuiabá
Em Cuiabá, o prefeito Abilio Brunini afirmou que o município possui competência para regulamentar a publicidade em áreas públicas, mas reconheceu que não pode restringir anúncios em propriedades privadas. O decreto, inspirado no modelo adotado pelo Rio de Janeiro, proíbe outdoors, painéis e outras formas de publicidade de apostas em espaços públicos de livre circulação.
São Paulo
Embora ainda não tenha editado um decreto municipal, São Paulo já sinalizou que poderá seguir o mesmo caminho. O prefeito Ricardo Nunes declarou que pretende sancionar um projeto de lei sobre o tema caso ele seja aprovado pela Câmara Municipal. Paralelamente, a discussão também avançou na esfera estadual: a deputada Carla Morando protocolou na Assembleia Legislativa um projeto de lei que propõe proibir qualquer forma de publicidade de plataformas de apostas em todo o território paulista, abrangendo mídia física, televisão, rádio, redes sociais e demais meios de comunicação. Caso aprovada, a proposta teria um alcance significativamente mais amplo do que as restrições adotadas por outros municípios.
Paraná
No Paraná, a proposta apresentada pela deputada Ana Júlia se concentra na utilização de bens e recursos públicos estaduais. O projeto proíbe a divulgação de marcas, aplicativos, promoções e demais elementos de identificação de operadores de apostas em imóveis públicos, rodovias estaduais, veículos oficiais e eventos esportivos, culturais ou recreativos financiados ou apoiados pelo governo estadual. O texto também determina que a vedação seja observada em contratos, concessões e autorizações envolvendo exploração publicitária vinculada ao Estado.
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