SAPAR 主席 Sergio D’Angelo 与执行副主席 Patrizio Perla 在布鲁塞尔会见了欧洲机构代表，将意大利实体博彩改革纳入更广泛的欧洲层面讨论。这两位协会负责人于 2026 年 7 月 14 日前往欧洲议会，参加了一系列机构会议。协会公开宣布，此次行程有着明确目标：将意大利实体博彩运营商所面临的关切带出国界，在决定行业未来的关键阶段寻求新的机构合作伙伴。
选择布鲁塞尔并不意味着改革的政治责任发生转移，因为改革仍由意大利政府和议会负责。相反，这体现了 SAPAR 希望将实体零售行业所面临的挑战置于更广泛的讨论框架之中，包括欧洲单一市场、消费者保护、中小企业可持续发展，以及已不再受实体边界限制的数字化业务增长。Sergio D’Angelo 在接受 SiGMA News 独家采访时介绍了会议内容，并指出协会将在未来几个月持续推进五项政策重点。
推动“更加广泛参与、更具包容性”的改革
布鲁塞尔讨论的首个议题，也是最紧迫的问题，是意大利实体博彩行业改革。2024 年 3 月 25 日颁布的第 41 号立法法令（Legislative Decree No. 41）启动了博彩行业重组工作，首先从线上博彩开始。该法案重新设计了线上牌照制度，并引入了新的财务、技术及组织要求。然而，实体博彩网络并未纳入第一阶段改革，目前仍在等待涵盖博彩机、投注、宾果游戏以及博彩场所区域布局的完整监管框架。
SAPAR 认为，改革下一阶段不能仅由公共管理机构、大型持牌运营商以及地区或地方政府共同决定，还必须让那些长期负责实体博彩网络实际运营、数十年来保障行业日常运转的企业参与其中。“改革需要更加广泛参与，也更加包容，应涵盖目前参与意大利及欧洲实体博彩供应链的所有中小企业。”D’Angelo 向 SiGMA News 表示。
协会希望让博彩机运营企业重新成为讨论的核心。这些企业通常处于持牌运营商与场所经营者之间，但直接负责博彩机的安装、维护以及正常运行。意大利受监管博彩网络的重要组成部分正依赖于这一覆盖广泛的企业体系。SAPAR 认为，如果改革改变市场格局，却没有让这些企业直接参与，一旦新的牌照周期启动，将可能带来难以逆转的经济影响。
未来招标面临的挑战
SAPAR 代表团提出的第二项议题涉及未来招标程序的财务结构。D’Angelo 对一种可能的模式表示担忧。根据协会评估，该模式将比 2004 年及 2011 年启动的招标程序带来更高的资金负担，同时可能削弱供应链部分长期参与者的作用。实体博彩网络未来的招标方案目前尚未最终确定。因此，围绕其成本、结构及部分利益相关方可能被排除在外的担忧，仅代表 SAPAR 对改革讨论方案的立场，并非对已经生效法律或招标条款的描述。
D’Angelo 表示，面临失去核心地位风险的这些企业，数十年来贡献了博彩行业超过一半的税收收入。“我们讨论了一项新的招标方案，其成本可能高于 2004 年和 2011 年的招标，如今还有可能将供应链中的部分企业排除在外。”SAPAR 主席解释道，“这些企业数十年来一直为行业创造税收收入作出贡献。”
协会的论点并不仅仅关注政府通过牌照费能够获得的初始收入。SAPAR 呼吁综合考虑整个牌照周期，认为过于沉重的准入条件虽然短期内可能带来更高财政收入，却会削弱未来数年的行业生产能力。D’Angelo 用一级方程式赛车作比喻：“这就像参加一级方程式比赛时故意减少燃油，以减轻车重并提高速度。起跑阶段或许能获得优势，但最终却无法完成比赛。招标或许能够立即带来更多收入，但随后九年的牌照周期中，却可能造成更大的损失。”
因此，招标的经济价值不应仅以持牌运营商最初支付的价格衡量，还应综合考虑投注营业额的可持续性、企业持续经营能力、就业、受监管网络的区域覆盖，以及整个牌照周期内持续产生的税收收入。
在线博彩持续增长，但非法活动也正跨境扩散
第三项政策重点涉及线上博彩市场扩张，以及各成员国如何监管日益摆脱地域限制的市场。欧洲博彩监管体系仍然较为分散。目前欧盟尚无统一的博彩行业专项法规，各成员国仍有权自行组织本国博彩市场，只要国内法规符合欧盟条约确立的基本自由原则以及欧盟法院所形成的法律原则即可。
这种自主权形成了各不相同的国家监管体系，包括牌照制度、税收、广告监管、监督机制、博彩限制及消费者保护等方面。欧盟委员会一直鼓励各国监管机构加强合作，并推动建立自愿性的信息共享机制，但尚未建立完全统一的监管框架。
SAPAR 认为，问题并不在于是否应放缓数字化转型，而在于如何监管一个非法运营商能够迅速跨越国界流动的市场。“我们必须思考如何治理这些没有边界的新市场。”D’Angelo 表示，“线上博彩正呈指数级增长，而任何快速扩张的市场都会伴随着非法活动向数字平台蔓延。”
SAPAR 主席还将打击非法博彩网站与保护公共财政直接联系起来。“我们必须创新执法工具，因为国家损失的每一欧元，都是从社会福利中流失的一欧元。”这一挑战同时影响实体博彩和数字博彩。若受监管实体博彩供应过度减少，部分需求可能流向无牌线上或线下渠道。同时，封锁非法支付、网站以及非法推广活动，也需要跨越国家边界开展合作。
博彩成瘾：27 套不同的监管体系
第四项议题，也是 D’Angelo 认为最重要的问题，是博彩成瘾的预防与治疗。欧盟在这一领域同样没有统一监管体系。虽然健康保护和消费者保护被视为欧盟层面的共同目标，但具体措施仍由各成员国自行制定。因此，各国在自我排除机制、存款限额、广告监管、员工培训、玩家身份识别以及预防项目资金投入等方面存在明显差异。
2014 年，欧盟委员会通过了一项建议，提出线上博彩消费者、玩家及未成年人保护的共同原则。然而，这项建议并不具有法律约束力，也未能消除各国监管体系之间的差异。“我们身处欧洲统一市场，但在防范博彩成瘾方面，却拥有 27 套不同的规则。”D’Angelo 指出。
这一表态反映了现实问题。玩家能够通过多个国家运营的平台获取数字博彩服务，但保护机制、援助措施以及自我排除制度却基本局限于各自国家。SAPAR 认为，加强欧洲层面的协调将有助于提升监管效率，并缩小不同市场之间的差距。这并不意味着要为所有成员国制定统一博彩法，而是建立共同的最低标准、可互操作的系统以及统一的问题博彩行为识别标准。
这一挑战同样涉及线上博彩与实体博彩之间的关系。实体博彩网络拥有能够直接接触玩家的工作人员，但他们需要接受适当培训，并遵循明确操作流程；数字运营商则能够分析海量博彩行为数据，但需要透明算法以及有效干预机制。更加协调的欧洲体系能够结合双方优势，避免玩家所获得的保护程度完全取决于运营商所在国家或其所选择的博彩渠道。
无现金奖励娱乐设备可成为欧洲单一市场试验平台
布鲁塞尔讨论的第五项议题涉及不提供现金奖励的自动娱乐设备，包括电子游戏、模拟器、抓娃娃机、兑奖票机以及游艺中心和主题公园中的其他娱乐设施。在意大利，这类产品受《公共安全统一法》第 110 条第 7 款监管。近年来，海关与垄断局（Customs and Monopolies Agency）已制定技术标准、认证程序以及设备改造过渡期安排，其中包括 2021 年 6 月以后制造或进口的设备。
然而，SAPAR 认为，意大利现行制度已难以适应行业发展速度。“意大利目前拥有大量老旧设备。与其他欧洲国家不同，我们仍然基于 21 世纪初制定的法规，而这些法规如今已难以适应市场上更新、更先进的产品。”D’Angelo 表示。
SAPAR 主席认为，无现金奖励娱乐设备最适合作为推进欧洲监管协调的起点。由于这类设备不会提供现金奖励，因此其监管问题不同于奖励型娱乐机（AWP）、视频彩票终端（VLT）、赌场以及博彩产品。“我们希望欧盟作出更大努力。由于这些产品仅用于娱乐，因此成员国之间更容易达成一致，并建立覆盖整个欧盟的统一市场。”
这一倡议主要涉及统一技术标准、认证程序，以及让同一设备能够在多个国家销售，而无需在每个司法辖区分别满足完全不同的程序要求。更加统一的监管框架将有助于推动创新，并降低制造商、进口商及运营商成本。不过，任何方案仍需兼顾各成员国在公共安全、牌照管理以及未成年人保护方面的职责，因为这些要求同样适用于无现金奖励娱乐设备。
欧洲权限的边界
SAPAR 此次访问并不意味着希望欧洲议会直接重写意大利博彩牌照制度。成员国仍拥有组织博彩服务的自主权，只要相关限制措施符合消费者保护、防范欺诈及打击博彩成瘾等公共利益目标，并遵循一致性及比例原则，即可依法实施。
不过，欧盟仍可在涉及内部市场运行、跨境服务、数据保护、反洗钱以及消费者权益等领域发挥作用，同时促进监管机构之间合作，并推动制定共同标准。SAPAR 正是希望将自身倡议置于这一制度框架下。欧洲层面的讨论能够为各国监管模式提供交流平台，比较不同制度产生的影响，并评估哪些解决方案具备推广价值。
对于意大利实体博彩网络而言，国际合作尤其可在三个方面发挥积极作用：打击非法线上博彩、建立负责任博彩标准，以及制定无现金奖励娱乐设备的统一技术规范。
预计将在 2026 年底前举行进一步会议
布鲁塞尔之行预计不会只是一次单独行动。会议结束后，SAPAR 代表团同意准备更加详细的技术文件。“会议结束时，我们承诺将在未来数周内提交一份文件，阐述未来欧洲现金奖励及无现金奖励娱乐设备市场的发展方向。”D’Angelo 表示。
SAPAR 还计划于 2026 年底前再次前往布鲁塞尔，与此次会面的欧洲合作伙伴继续讨论，并正式提交相关提案。这一倡议未来能否获得认可，将取决于协会是否能够将诉求转化为数据、经济分析以及切实可行的监管方案。实体博彩改革涉及多项相互竞争的利益，包括财政收入、健康保护、企业可持续发展、地区自治、就业以及打击非法博彩等问题。
对于 SAPAR 而言，维护遍布意大利各地实体博彩网络运营企业的利益，仍然是工作的出发点。不过，此次前往欧洲议会也表明，协会希望将讨论提升至超越意大利国界的层面。随着线上博彩持续增长、运营商跨境流动以及通用技术广泛应用，仅依赖 27 套彼此独立的监管体系已越来越难以应对市场现实。博彩监管仍属于各成员国职责，但其带来的许多挑战已经成为整个欧洲共同面对的问题。SAPAR 正希望围绕这一现实矛盾，开启其下一阶段的机构战略。
本文最初发表于意大利语 SiGMA News 页面，发布日期为 2026 年 7 月 17 日。
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