本文为 iGaming 监管咨询服务机构 SolutionsHub 首席执行官 Lee Hills 的观点文章。
每隔几年，建立欧盟统一博彩监管的想法就会再次出现，通常被描述为一种提升消费者保护或在单一市场内建立统一标准的方式。“危害标记（Markers of Harm）框架”表明，在存在共同意愿的情况下，多司法辖区合作是可行的。但合作并不等同于集中监管，而这种区别至关重要。
博彩根据《欧盟条约》（Treaty on European Union, TEU）第5条的“补充性原则（principle of subsidiarity）”，明确属于国家权限范围。欧盟立法，例如反洗钱指令和数据保护规则，确实涉及博彩运营商，但并未统一博彩本身的监管方式。《欧盟运作条约》（Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU）第114条允许内部市场措施，但排除了财政条款和与公共道德相关的活动，因此并没有明确的立法基础来实现欧盟层面的统一监管。成员国也没有意愿将这一权力上交。
原因在于欧盟条约如何在布鲁塞尔与成员国之间划分权力。
法国案例：为何欧盟博彩统一监管难以实现
法国在线博彩监管方式很好地说明了为什么欧盟统一博彩法律难以落地。
当法国在2010年开放在线博彩市场时，最初的框架主要围绕税收和市场控制建立，重点在财政层面。但该结构很快遭到欧盟审查，因为它在缺乏明确公共利益理由的情况下，对跨境服务造成了障碍。
博彩根据《欧盟条约》（Treaty on European Union, TEU）第5条的“补充性原则（principle of subsidiarity）”，明确属于国家权限范围。欧盟立法，例如反洗钱指令和数据保护规则，确实涉及博彩运营商，但并未统一博彩本身的监管方式。《欧盟运作条约》（Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU）第114条允许内部市场措施，但排除了财政条款和与公共道德相关的活动，因此并没有明确的立法基础来实现欧盟层面的统一监管。成员国也没有意愿将这一权力上交。
因此，成员国至少在形式上将博彩监管视为预防危害而非最大化收入的问题。框架至关重要，因为条约赋予了监管博彩的空间，前提是能够基于公共利益进行合理化监管。
欧洲判例法如何界定博彩规则
欧洲法院在过去二十年里在这一问题上始终保持一致。
在 Liga Portuguesa de Futebol Profissional 诉 Bwin 案（C-42/07） 中，法院明确表示，只要限制措施出于压倒性的公共利益理由，并且具有比例性和一致性，成员国可以限制博彩服务。
Gambelli 案（C-243/01） 重申了同一原则。
当国家限制博彩的真正目的是减少博彩机会或防止社会失序时，这些限制是允许的；但如果国家一方面限制外国运营商，同时又为了财政收入推动国内博彩市场扩张，这种限制就会失去合法性。
Placanica 案（C-338/04） 更进一步指出，如果要限制外国运营商，本国制度必须体现同样的保护目的。政府不能一边阻止竞争，一边扩大本国市场，监管动机必须保持一致。
综合来看，这些判例试图在国家主权与欧盟市场自由之间取得平衡。它们允许成员国在规则真正以消费者保护和减少危害为目标时，自行设计并维持博彩监管模式，同时防止政府以监管为幌子进行经济保护主义，保护本国运营商或最大化税收收入。
当把这些案件放在一起阅读时，规律就非常明显：欧洲法院允许各国政府控制本国博彩市场，但前提是这些规则真正用于保护公众，而不是阻止外部竞争。
为什么博彩不是金融服务
有人有时会将金融服务作为对比。如果银行、保险和投资公司可以通过“护照机制（passporting regimes）”在欧盟范围内运营，为什么博彩不能？
银行往往成为比较对象，因为它们能够跨境运营，是由于监管规则在欧盟内部基本一致。资本标准、监管体系和金融保障措施被设计为可跨司法辖区运行，从而使监管机构之间能够建立互信。
博彩监管的运行方式却完全不同。与银行等遵循统一核心监管规则的行业不同，博彩监管受到各国在风险、文化和公共政策方面选择的影响，这一现实短期内不会改变。
与金融服务不同，博彩往往带有道德属性，并涉及公共健康和文化态度问题。欧洲各国在广告、产品设计、玩家保护措施，甚至博彩本身在社会上的可接受程度等问题上存在根本差异。许多国家还利用博彩收入资助体育、文化遗产或公共服务，这进一步将监管嵌入国内政治优先事项。这些差异使实现类似金融护照机制所需的监管一致性极其困难。
真正的困难并不在技术层面，而在政策选择层面。博彩政策由各国对风险、自由和社会危害的判断驱动，而这些判断在欧洲范围内差异巨大，这种差异不会消失。
为什么单一欧盟博彩体系难以运作
即便条约允许统一监管，现实中的障碍也足以让这一设想失败。
成员国的博彩税收结构差异极大。有些国家对博彩总收入征税，有些对营业额征税，还有些针对不同产品设定不同税率。这些财政模式深度嵌入国家预算，没有哪个财政部门会轻易将其交给布鲁塞尔。
资金再分配问题也增加了复杂性。在许多司法辖区，博彩收入被用于资助体育、文化、医疗或社会项目。这些资金流具有高度政治敏感性。政府不会放弃对博彩资金流向的控制，因为这直接关系到国内政策优先事项。
此外，还有道德政策问题。博彩并非普通商业活动，它涉及个人自由、社会危害、成瘾和公共秩序等问题。一些成员国采取较为自由的态度，而另一些则严格限制，还有少数国家几乎全面禁止。
这些差异反映了社会和政治层面根深蒂固的选择，即社会如何看待赌博、风险以及国家对赌博危害的责任。试图在道德和文化态度截然不同的国家推行单一的监管模式，很快就会遭遇政治阻力。这将迫使各国政府放弃对其国内社会和公共卫生议程中各项政策的控制权。
在一个每个政府都在应对不同道德、财政和社会现实的行业中，实现统一监管几乎不可能。
监管机构之间真正的合作方式
“危害标记（Markers of Harm）框架”展示了在不进行集中化监管的情况下，成员国合作可以实现的成果。它提供了统一语言、共同指标以及对话基础。这是一种正确的合作方式——自愿、适度并尊重主权。
打击黑市博彩的跨司法辖区合作也遵循相同逻辑。当监管机构共同打击无牌运营商时，它们并不需要布鲁塞尔统一协调，而需要信息共享、执法重点对齐以及对彼此许可标准的相互认可。
这并不是主张什么都不做，而是主张采取真正有效的措施。
泛欧监管在理论上听起来很整齐，但在实际操作中，它会在面对条约、判例法、财政现实以及欧洲各国对博彩理解的文化差异时迅速崩溃。
在欧洲，现实可行的合作模式很可能仍将围绕协调而非集中化展开。共享研究、监管机构之间的信息共享、统一的危害减少框架以及针对无牌运营商的合作，可以在不强迫成员国接受单一监管模式的情况下，提高整体市场标准，同时也不会忽视国家现实与主权问题。
布鲁塞尔不会在整个欧洲范围内监管博彩，而假装这种可能性存在，只会分散监管机构对真正工作的注意力。真正的进展将来自国家监管机构之间的合作，而不是追逐统一欧盟规则的幻象。—— Lee Hills
本文观点仅代表作者本人，并不一定代表 SiGMA 新闻编辑团队的立场。
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