¿Por qué Bruselas no puede regular el juego a nivel paneuropeo?
Este es un artículo de opinión de Lee Hills, director ejecutivo del servicio de asesoría regulatoria para juegos en línea SolutionsHub.
Cada pocos años reaparece la idea de una regulación del juego a escala de la Unión Europea, presentada a menudo como una forma de mejorar la protección del consumidor o de crear estándares comunes en todo el mercado único. El marco Markers of Harm muestra cómo puede funcionar la cooperación entre múltiples jurisdicciones cuando existe una voluntad compartida. Pero la cooperación no es lo mismo que la regulación centralizada, y esa distinción es importante.
El juego se sitúa claramente dentro de las competencias nacionales en virtud del principio de subsidiariedad del artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. La legislación de la Unión Europea, como las directivas contra el blanqueo de capitales y las normas de protección de datos, sí afecta a los operadores de juego, pero no armoniza la forma en que se regula el juego en sí. El artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea permite medidas relativas al mercado interior, pero excluye las disposiciones fiscales y las actividades vinculadas a la moral pública, por lo que no deja una base legislativa clara para una armonización a escala de la Unión Europea. No existe voluntad por parte de los Estados miembros de ceder esa autoridad a niveles superiores.
La explicación está en la forma en que los tratados de la Unión Europea reparten la autoridad entre Bruselas y los Estados miembros.
Francia muestra por qué la armonización del juego en la Unión Europea tropieza
El enfoque de Francia sobre la regulación del juego en línea dice todo lo que hace falta saber sobre por qué no habrá una ley del juego común en toda la Unión Europea.
Cuando Francia abrió su mercado de juego en línea en 2010, el marco inicial se construyó en torno a la fiscalidad y al control del mercado. El foco era fiscal. Pero esa estructura chocó de inmediato con el escrutinio de la Unión Europea porque creaba barreras a los servicios transfronterizos sin una justificación clara de interés público.
El régimen solo se estabilizó cuando Francia reformuló la legislación en torno a la protección del consumidor y al juego responsable. Cuando fundamentas tus restricciones en la protección de los jugadores y en la prevención del daño, construyes una base jurídica más sólida. Los marcos construidos principalmente en torno a la fiscalidad tienen dificultades bajo el derecho de la Unión Europea, mientras que los que se apoyan en la protección del consumidor suelen sostenerse mucho mejor.
Cuando los Estados miembros estructuran sus regímenes en torno a objetivos claramente definidos de protección del consumidor, conservan un amplio margen de discrecionalidad regulatoria bajo el derecho de la Unión Europea. El juego ha sido reconocido repetidamente por el Tribunal de Justicia como un ámbito en el que las consideraciones culturales, morales y sociales difieren de forma significativa entre países, lo que significa que las autoridades nacionales tienen derecho a determinar su propio nivel de protección. Siempre que las restricciones sean proporcionadas y estén vinculadas de forma creíble a la protección del consumidor, los Estados miembros mantienen así el espacio jurídico necesario para regular de manera independiente sus mercados del juego, lo que aleja cada vez más la posibilidad de un régimen único para toda la Unión Europea.
Por eso los Estados miembros presentan la regulación del juego como una cuestión de prevención del daño y no de optimización de ingresos, al menos de manera formal. Ese encuadre importa porque los tratados te dan margen para regular el juego si puedes justificarlo por razones de interés público.
Qué dice la jurisprudencia europea sobre las normas del juego
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha mantenido una línea coherente sobre esta cuestión durante dos décadas.
En Liga Portuguesa de Futebol Profissional contra Bwin (C-42/07), el Tribunal dejó claro que los Estados miembros pueden restringir los servicios de juego si esas restricciones están justificadas por razones imperiosas de interés público, siempre que sean proporcionadas y se apliquen de forma coherente.
Gambelli (C-243/01) reforzó ese mismo principio.
Las restricciones nacionales son admisibles cuando realmente buscan reducir las oportunidades de juego o prevenir desórdenes, pero se desmoronan si al mismo tiempo el Estado promueve el juego nacional para recaudar ingresos.
Placanica (C-338/04) fue más allá. El Tribunal dijo que, si vas a restringir a operadores extranjeros, tu régimen interno debe reflejar la misma intención protectora. No puedes bloquear la competencia mientras amplías tu propio mercado. La motivación debe ser coherente.
En conjunto, estas sentencias buscan equilibrar la soberanía nacional y las libertades del mercado de la Unión Europea. Permiten a los Estados miembros diseñar y mantener sus propios modelos regulatorios del juego cuando esas normas están realmente orientadas a la protección del consumidor y a la reducción del daño, al tiempo que impiden que los gobiernos utilicen la regulación como una forma encubierta de proteccionismo económico para blindar a operadores nacionales o maximizar la recaudación fiscal.
Cuando se leen estos casos uno junto al otro, el patrón resulta evidente. Los tribunales europeos permiten a los gobiernos controlar el juego en sus propios mercados, pero solo cuando esas normas buscan realmente proteger al público y no bloquear la competencia exterior.
Por qué el juego no es un servicio financiero
A veces se pone como ejemplo el sector de los servicios financieros. Si los bancos, las aseguradoras y las empresas de inversión pueden operar en toda la Unión Europea bajo regímenes de pasaporte, ¿por qué no el juego?
Los bancos suelen ser la comparación, porque pueden operar a través de fronteras ya que las normas que los rigen son en gran medida las mismas en toda la Unión Europea. Los estándares de capital, la supervisión y las salvaguardas financieras están diseñados para funcionar entre jurisdicciones, lo que hace posible la confianza mutua entre reguladores.
La regulación del juego funciona de manera muy distinta a sectores como la banca, donde los países siguen las mismas reglas básicas de supervisión. El juego está moldeado por decisiones nacionales sobre riesgo, cultura y política pública en toda Europa, y esa realidad difícilmente va a cambiar.
A diferencia de los servicios financieros, el juego se contempla desde un prisma moral, con especial atención a la salud pública y a las actitudes culturales. Los distintos países europeos mantienen posturas profundamente diferentes sobre cuestiones como la publicidad, el diseño de producto, las medidas de protección al jugador e incluso la aceptabilidad social del propio juego. Muchos Estados también utilizan los ingresos del juego para financiar causas nacionales como el deporte, el patrimonio o los servicios públicos, lo que refuerza aún más el vínculo entre la regulación y las prioridades políticas internas. Estas diferencias hacen extremadamente difícil alcanzar el nivel de alineación regulatoria necesario para un sistema de pasaporte.
La dificultad no es técnica en absoluto. La política del juego está impulsada por decisiones nacionales sobre riesgo, libertad y daño social, y esas decisiones varían ampliamente en toda Europa. Esas diferencias no van a desaparecer.
Por qué un sistema único de juego en la Unión Europea nunca funcionaría
Incluso si los tratados permitieran la armonización, los obstáculos prácticos la harían inviable.
Las estructuras fiscales del juego varían enormemente entre los Estados miembros. Algunos gravan los ingresos brutos del juego. Otros gravan el volumen apostado. Algunos aplican tipos distintos según el producto. Los modelos fiscales están integrados en los presupuestos nacionales y ningún ministerio de Hacienda va a ceder ese control a Bruselas.
La redistribución añade otra capa. En muchas jurisdicciones, los ingresos del juego financian deporte, cultura, sanidad o programas sociales. Esos flujos de financiación son políticamente sensibles. Los gobiernos no van a renunciar al control sobre cómo circula el dinero del juego, porque ese control sostiene prioridades de política interna.
Luego está la política moral. El juego no es una actividad comercial neutral. Toca cuestiones de libertad personal, daño social, adicción y orden público. Algunos Estados miembros adoptan una visión liberal. Otros son restrictivos. Unos pocos prohíben casi todas las formas de juego.
Estas diferencias reflejan decisiones sociales y políticas profundamente arraigadas sobre cómo las sociedades entienden el juego, el riesgo y la responsabilidad del Estado frente al daño. Intentar imponer un modelo regulatorio único en países con actitudes morales y culturales fundamentalmente distintas hacia el juego chocaría rápidamente con resistencia política. Exigiría que los gobiernos renunciaran al control sobre políticas que pertenecen de lleno a sus agendas internas de salud pública y política social.
No se puede armonizar un sector en el que cada gobierno navega por un terreno moral, fiscal y social diferente.
Cómo es realmente la cooperación entre reguladores
El marco Markers of Harm muestra lo que es posible cuando los Estados miembros cooperan sin centralizar. Proporciona un lenguaje compartido, métricas comunes y una base para el diálogo. Esa es la cooperación bien entendida: voluntaria, proporcionada y respetuosa con la soberanía.
Los esfuerzos entre múltiples jurisdicciones contra el juego del mercado negro siguen la misma lógica. Cuando los reguladores trabajan juntos para combatir a operadores sin licencia, no necesitan que Bruselas coordine. Necesitan intercambio de información, prioridades de control alineadas y reconocimiento mutuo de los estándares de licencia de cada uno.
Esto no es un argumento para no hacer nada. Es un argumento para hacer lo que realmente funciona.
La regulación paneuropea suena bien en teoría. En la práctica, se desmorona en cuanto entra en contacto con los tratados, la jurisprudencia, la realidad fiscal y las diferencias culturales que definen cómo se entiende el juego en toda Europa.
La cooperación realista en Europa probablemente seguirá girando en torno a la coordinación y no a la centralización. La investigación compartida, el intercambio de información entre reguladores, los marcos comunes de reducción del daño y la cooperación contra operadores sin licencia pueden elevar los estándares del mercado sin obligar a los Estados miembros a encajar en un modelo regulatorio único que ignore las realidades nacionales y las cuestiones de soberanía.
Bruselas no va a regular el juego en toda Europa, y fingir lo contrario distrae del verdadero trabajo que deberían estar haciendo los reguladores. El progreso vendrá de la cooperación entre autoridades nacionales, no de perseguir la ilusión de un reglamento único para toda la Unión Europea. — Lee Hills.
Las opiniones expresadas pertenecen al autor y no necesariamente reflejan la postura del equipo editorial de SiGMA News.
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