Почему Брюссель не сможет регулировать азартные игры на уровне всего ЕС
Мнение Ли Хиллса, CEO консалтинговой компании SolutionsHub (регулирование iGaming).
Раз в несколько лет в повестке снова появляется идея единого регулирования азартных игр в Европейском союзе. Обычно её подают как способ усилить защиту игроков и установить общие стандарты на внутреннем рынке. Инициативы вроде Markers of Harm («Индикаторы вреда») действительно показывают, что сотрудничество между странами возможно. Но важно понимать: сотрудничество — это не то же самое, что централизованное регулирование. И это различие принципиально.
Согласно принципу субсидиарности (статья 5 Договора о ЕС), регулирование азартных игр остаётся в компетенции государств-членов. Европейское законодательство — например, нормы по борьбе с отмыванием денег (AML) или защите данных (GDPR) — затрагивает операторов, но не унифицирует саму модель регулирования отрасли. Статья 114 TFEU допускает меры для функционирования внутреннего рынка, но исключает фискальные вопросы и сферы, связанные с общественной моралью. В результате правовой базы для общеевропейской гармонизации азартных игр нет. И сами государства не стремятся передавать эти полномочия на уровень ЕС.
Причина кроется в том, как именно договоры ЕС распределяют власть между Брюсселем и странами-участницами.
Пример Франции: почему гармонизация игорного законодательства в ЕС не работает
Французский опыт хорошо показывает, почему единое регулирование в ЕС остаётся недостижимым.
Когда в 2010 году Франция открыла свой рынок онлайн-ставок, первоначальная нормативная база строилась вокруг налогообложения и контроля рынка. Акцент был сделан на фискальные интересы. Однако эта структура немедленно попала под пристальное внимание властей ЕС, так как она создавала барьеры для трансграничных услуг без четкого обоснования общественными интересами.
Режим стабилизировался только после того, как Франция пересмотрела законодательство, сместив фокус на защиту прав потребителей и концепцию «ответственной игры». Когда ограничения основываются на защите игроков и предотвращении вреда, правовая позиция государства становится гораздо прочнее. Правовые модели, выстроенные преимущественно вокруг налогообложения, уязвимы перед законодательством ЕС, в то время как те, что опираются на защиту потребителей, оказываются гораздо более устойчивыми.
Если государства-члены ЕС выстраивают свои режимы вокруг четко сформулированных целей по защите потребителей, они сохраняют за собой широкую свободу регуляторного усмотрения. Суд Европейского союза неоднократно признавал гемблинг сферой, где культурные, моральные и социальные аспекты в разных странах существенно различаются. Это означает, что национальные власти вправе самостоятельно определять необходимый уровень защиты. До тех пор, пока ограничения пропорциональны и аргументированно связаны с защитой потребителей, государства сохраняют правовое поле для независимого регулирования своих рынков. Это делает перспективу создания единого общеевропейского режима всё более призрачной.
Поэтому государства-члены ЕС преподносят регулирование азартных игр как вопрос предотвращения вреда, а не оптимизации доходов — по крайней мере, формально. Такая формулировка имеет решающее значение: договоры ЕС оставляют пространство для регулирования игорного сектора только в том случае, если оно оправдано защитой общественных интересов.
Что говорит судебная практика ЕС
Европейский суд (ECJ) придерживается последовательной позиции по этому вопросу на протяжении 20 лет.
В деле «Liga Portuguesa de Futebol Profissional против Bwin» (C-42/07) Суд четко разъяснил: государства-члены ЕС вправе ограничивать предоставление игорных услуг, если такие ограничения оправданы вескими причинами в общественных интересах, при условии их соразмерности и последовательного применения.
Дело «Gambelli» (C-243/01) закрепило тот же принцип.
Национальные ограничения допустимы в тех случаях, когда они искренне направлены на сокращение возможностей для азартных игр или предотвращение правонарушений. Однако правовая позиция государства становится уязвимой, если оно одновременно с этим активно продвигает внутренний рынок азартных игр ради пополнения бюджета.
Дело «Placanica» (C-338/04) пошло еще дальше. Суд постановил: если государство ограничивает деятельность иностранных операторов, его внутренний режим регулирования должен преследовать те же защитные цели. Нельзя блокировать конкуренцию, одновременно расширяя собственный рынок. Мотивация регулятора должна быть логически последовательной.
В совокупности эти прецеденты направлены на достижение баланса между национальным суверенитетом и свободами единого рынка ЕС. Они позволяют государствам-членам разрабатывать и поддерживать собственные модели регулирования гемблинга, если правила действительно нацелены на защиту потребителей и снижение вреда. При этом суды пресекают попытки правительств использовать регулирование как скрытую форму экономического протекционизма для защиты национальных операторов или максимизации налоговых поступлений.
При сопоставлении этих дел становится очевидной общая закономерность: европейские суды позволяют правительствам контролировать игорный бизнес на своих рынках только в том случае, если эти правила направлены на защиту граждан, а не на блокировку внешней конкуренции..
Почему азартные игры — не финансовый сервис
Иногда в качестве модели приводят финансовые услуги: если банки, страховые и инвестиционные компании могут работать по всему ЕС на основании системы «паспортизации», почему это невозможно для гемблинга?
Чаще всего проводят сравнение с банками, которые могут оказывать трансграничные услуги, поскольку правила их деятельности в значительной степени унифицированы на уровне Евросоюза. Стандарты капитала, механизмы надзора и финансовые гарантии разработаны для работы в различных юрисдикциях, что делает возможным взаимное доверие между регуляторами.
Однако регулирование игорного бизнеса строится совершенно иначе, чем в банковском секторе, где страны следуют единым базовым правилам надзора. Сфера азартных игр в Европе формируется под влиянием национальных решений, основанных на отношении к рискам, культуре и государственной политике, и эта ситуация вряд ли изменится.
В отличие от финансовых услуг, гемблинг рассматривается через призму морали, с акцентом на общественное здравоохранение и культурные особенности. Разные европейские страны придерживаются принципиально разных взглядов на такие вопросы, как реклама, дизайн игровых продуктов, меры защиты игроков и даже сама социальная приемлемость азартных игр. Многие государства также направляют доходы от лотерей и ставок на поддержку национальных интересов — спорта, культурного наследия или социальных служб, что еще сильнее связывает регулирование с внутренними политическими приоритетами. Эти различия делают уровень нормативно-правового сближения, необходимый для «паспортизации», практически недостижимым.
Сложность здесь носит отнюдь не технический характер. Политика в области азартных игр диктуется национальным выбором в вопросах риска, личных свобод и социального вреда, и этот выбор в разных частях Европы кардинально различается. Эти противоречия никуда не исчезнут.
Почему единая система в ЕС невозможна
Даже если бы правовая база существовала, практические препятствия сделали бы гармонизацию невозможной.
Налоговые структуры в странах-членах ЕС кардинально различаются. В одних юрисдикциях облагается валовой игорный доход, в других — оборот. Некоторые государства применяют дифференцированные ставки для разных видов игорных продуктов. Эти фискальные модели глубоко интегрированы в национальные бюджеты, и ни одно министерство финансов не готово передать контроль над ними Брюсселю.
Дополнительную сложность вносит система перераспределения средств. Во многих странах доходы от азартных игр направляются на финансирование спорта, культуры, здравоохранения или социальных программ. Эти финансовые потоки являются политически значимыми. Правительства не откажутся от контроля над распределением «игорных денег», поскольку этот механизм лежит в основе их внутриполитических приоритетов.
Кроме того, существует вопрос морально-этической политики. Игорный бизнес не является нейтральной коммерческой деятельностью; он затрагивает вопросы личной свободы, социального вреда, зависимости и общественного порядка. Одни государства-члены ЕС придерживаются либеральных взглядов, другие — жестких ограничений, а некоторые и вовсе запрещают большинство видов азартных игр.
Эти различия отражают глубоко укоренившийся социальный и политический выбор: как именно общество воспринимает риск и какова ответственность государства за минимизацию вреда. Попытка навязать единую регуляторную модель странам с фундаментально разными морально-культурными установками быстро натолкнется на политическое сопротивление. Это потребовало бы от правительств отказа от контроля над политикой, которая напрямую относится к их национальной повестке в области социального обеспечения и здравоохранения.
Невозможно унифицировать отрасль, если страны по-разному понимают её суть.
Как на самом деле выглядит сотрудничество регуляторов
Концепция «Индикаторов вреда» (Markers of Harm) наглядно показывает, чего можно достичь, когда государства-члены ЕС сотрудничают без принудительной централизации. Она дает общий профессиональный язык, единые метрики и основу для диалога. Это пример грамотного взаимодействия: добровольного, пропорционального и уважающего национальный суверенитет.
Той же логике следуют и многосторонние усилия по борьбе с «черным рынком» азартных игр. Когда регуляторы объединяются для противодействия нелицензированным операторам, им не нужна координация из Брюсселя. Им необходимы обмен информацией, согласованные приоритеты правоприменения и взаимное признание стандартов лицензирования друг друга.
Речь не идет о том, чтобы бездействовать, а о том, чтобы делать то, что действительно работает.
Общеевропейское регулирование звучит заманчиво лишь в теории. На практике эта идея разбивается о положения договоров, судебные прецеденты, фискальные реалии и культурные различия, которые определяют само понимание игорного бизнеса в Европе.
Реалистичное сотрудничество в Европе, скорее всего, продолжит строиться на координации, а не на централизации. Совместные исследования, обмен разведданными между регуляторами, общие принципы снижения вреда и борьба с нелегальным рынком — всё это способно повысить стандарты во всей индустрии. При этом государствам-членам ЕС не придется принимать единую регуляторную модель, игнорирующую национальные реалии и вопросы суверенитета.
Брюссель не будет регулировать игорный бизнес в масштабах всей Европы, и любые попытки доказать обратное лишь отвлекают от реальной работы, которой должны заниматься регуляторы. Прогресс обеспечит взаимодействие национальных властей, а не погоня за иллюзией «единого европейского свода правил». — Ли Хиллс.
Мнение автора статьи может не совпадать с позицией редакции SiGMA News.
Читайте главные новости индустрии iGaming и еженедельный дайджест от SiGMA. Будьте в курсе событий и пользуйтесь специальными предложениями для подписчиков нашей email-рассылки. Подписывайтесь по ссылке.
