Pourquoi Bruxelles ne peut pas réglementer les jeux de hasard à l'échelle européenne
Cet article est une tribune d’opinion de Lee Hills, PDG du cabinet de conseil en réglementation iGaming SolutionsHub.
Tous les quelques années, l’idée d’une réglementation des jeux de hasard à l’échelle de l’UE refait surface, souvent présentée comme un moyen d’améliorer la protection des consommateurs ou de créer des normes communes au sein du marché unique. Le cadre Markers of Harm montre comment la coopération multi-juridictionnelle peut fonctionner lorsqu’il existe une volonté commune. Mais la coopération n’est pas la même chose que la réglementation centralisée, et cette distinction est importante.
Les jeux de hasard relèvent clairement de la compétence nationale en vertu du principe de subsidiarité de l’article 5 du TUE. La législation européenne, comme les directives anti-blanchiment et les règles de protection des données, concerne bien les opérateurs de jeux, mais elle n’harmonise pas la manière dont les jeux de hasard sont réglementés en tant que tels. L’article 114 du TFUE permet des mesures relatives au marché intérieur, mais exclut les dispositions fiscales et les activités liées à la moralité publique, ce qui ne laisse pas de base législative claire pour une harmonisation à l’échelle de l’UE. Les États membres n’ont aucune volonté de céder cette compétence à Bruxelles.
L’explication réside dans la manière dont les traités de l’UE répartissent les compétences entre Bruxelles et les États membres.
La France montre pourquoi l’harmonisation européenne des jeux de hasard est difficile
L’approche française de la réglementation des jeux de hasard en ligne montre clairement pourquoi une législation européenne unique sur les jeux de hasard ne verra probablement pas le jour.
Lorsque la France a ouvert son marché des jeux en ligne en 2010, le cadre initial reposait sur la fiscalité et le contrôle du marché. L’accent était mis sur les recettes fiscales. Mais cette structure a immédiatement attiré l’attention de l’UE, car elle créait des obstacles aux services transfrontaliers sans justification claire d’intérêt public.
Le régime ne s’est stabilisé que lorsque la France a réorienté sa législation vers la protection des consommateurs et le jeu responsable. Lorsque les restrictions sont fondées sur la protection des joueurs et la prévention des risques, l’argument juridique devient plus solide. Les cadres fondés principalement sur la fiscalité rencontrent des difficultés au regard du droit de l’UE, tandis que ceux fondés sur la protection des consommateurs résistent généralement beaucoup mieux.
Lorsque les États membres structurent leurs régimes autour d’objectifs clairement définis de protection des consommateurs, ils conservent une large marge d’appréciation réglementaire en vertu du droit de l’UE. La Cour de justice a reconnu à plusieurs reprises que les jeux de hasard constituent un domaine dans lequel les considérations culturelles, morales et sociales diffèrent fortement d’un pays à l’autre, ce qui signifie que les autorités nationales sont en droit de déterminer leur propre niveau de protection. Tant que les restrictions sont proportionnées et réellement liées à la protection des consommateurs, les États membres conservent donc l’espace juridique nécessaire pour réglementer leurs marchés de jeux de hasard de manière indépendante, ce qui rend la perspective d’un régime unique à l’échelle de l’UE de plus en plus improbable.
C’est pourquoi les États membres présentent la réglementation des jeux de hasard comme une question de prévention des risques plutôt que d’optimisation des recettes, du moins officiellement. La manière de présenter la réglementation est importante, car les traités permettent de réglementer les jeux de hasard si cela peut être justifié par des motifs d’intérêt public.
Ce que dit la jurisprudence européenne sur les règles relatives aux jeux de hasard
La Cour de justice de l’Union européenne a été cohérente sur ce point pendant deux décennies.
Dans l’affaire Liga Portuguesa de Futebol Profissional c. Bwin (C-42/07), la Cour a clairement indiqué que les États membres peuvent restreindre les services de jeux de hasard si ces restrictions sont justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général, à condition qu’elles soient proportionnées et appliquées de manière cohérente.
L’arrêt Gambelli (C-243/01) a renforcé ce principe.
Les restrictions nationales sont autorisées lorsqu’elles visent réellement à réduire les possibilités de jeu ou à prévenir les troubles, mais elles deviennent problématiques si l’État encourage en même temps les jeux nationaux pour augmenter les recettes.
L’arrêt Placanica (C-338/04) est allé plus loin. La Cour a déclaré que si un État restreint les opérateurs étrangers, son régime national doit refléter la même intention de protection. Il n’est pas possible de bloquer la concurrence tout en développant son propre marché. L’objectif doit être cohérent.
Pris ensemble, ces arrêts visent à trouver un équilibre entre la souveraineté nationale et les libertés du marché européen. Ils permettent aux États membres de concevoir et de maintenir leurs propres modèles de réglementation des jeux de hasard lorsque ces règles visent réellement la protection des consommateurs et la réduction des risques, tout en empêchant les gouvernements d’utiliser la réglementation comme une forme déguisée de protectionnisme économique pour protéger les opérateurs nationaux ou maximiser les recettes fiscales.
Lorsque l’on examine ces décisions ensemble, le schéma devient évident. Les juridictions européennes autorisent les gouvernements à contrôler les jeux de hasard sur leurs marchés nationaux, mais uniquement lorsque ces règles visent réellement à protéger le public et non à bloquer la concurrence extérieure.
Pourquoi les jeux de hasard ne sont pas un service financier
Certaines personnes prennent les services financiers comme modèle. Si les banques, les compagnies d’assurance et les sociétés d’investissement peuvent opérer dans toute l’UE grâce aux régimes de passeport, pourquoi pas les jeux de hasard ?
Les banques sont souvent utilisées comme comparaison, car elles peuvent opérer au-delà des frontières puisque les règles qui les régissent sont largement les mêmes dans toute l’UE. Les normes de capital, la supervision et les garanties financières sont conçues pour fonctionner entre juridictions, ce qui rend la confiance mutuelle entre régulateurs possible.
La réglementation des jeux de hasard fonctionne très différemment des secteurs comme la banque, où les pays suivent les mêmes règles fondamentales de supervision. Les jeux de hasard sont façonnés par des choix nationaux en matière de risque, de culture et de politique publique à travers l’Europe, et cette réalité ne devrait pas changer.
Contrairement aux services financiers, les jeux de hasard sont perçus sous un angle moral, avec un accent sur la santé publique et les attitudes culturelles. Les pays européens ont des positions très différentes sur des questions telles que la publicité, la conception des produits, les mesures de protection des joueurs et même l’acceptabilité sociale des jeux de hasard. De nombreux États utilisent également les recettes des jeux pour financer des causes nationales telles que le sport, le patrimoine ou les services publics, ce qui ancre encore davantage la réglementation dans les priorités politiques nationales. Ces différences rendent le niveau d’harmonisation réglementaire nécessaire à un système de passeport extrêmement difficile à atteindre.
La difficulté n’est pas technique. La politique des jeux de hasard est guidée par des choix nationaux concernant le risque, la liberté et les dommages sociaux, et ces choix varient considérablement à travers l’Europe. Ces différences ne vont pas disparaître.
Pourquoi un système unique de jeux de hasard à l’échelle de l’UE ne fonctionnerait jamais
Même si les traités permettaient l’harmonisation, les obstacles pratiques la rendraient impossible.
Les structures fiscales des jeux de hasard varient énormément d’un État membre à l’autre. Certains taxent le produit brut des jeux. D’autres taxent le chiffre d’affaires. Certains appliquent des taux différents selon les produits. Ces modèles fiscaux sont intégrés dans les budgets nationaux, et aucun ministère des Finances ne cédera ce contrôle à Bruxelles.
La redistribution ajoute une autre couche. Dans de nombreuses juridictions, les recettes des jeux financent le sport, la culture, la santé ou des programmes sociaux. Ces flux de financement sont politiquement sensibles. Les gouvernements ne renonceront pas au contrôle de la répartition de ces recettes, car ce contrôle soutient les priorités politiques nationales.
Il y a ensuite la dimension morale. Les jeux de hasard ne sont pas une activité commerciale neutre. Ils touchent à des questions de liberté individuelle, de dommages sociaux, d’addiction et d’ordre public. Certains États membres adoptent une approche libérale. D’autres sont restrictifs. Quelques-uns interdisent la plupart des formes de jeux.
Ces différences reflètent des choix sociaux et politiques profondément ancrés sur la manière dont les sociétés perçoivent les jeux de hasard, le risque et la responsabilité de l’État face aux dommages. Tenter d’imposer un modèle réglementaire unique à des pays ayant des attitudes morales et culturelles fondamentalement différentes à l’égard des jeux de hasard provoquerait rapidement une résistance politique. Cela obligerait les gouvernements à céder le contrôle de politiques qui relèvent directement de leurs politiques sociales et de santé publique nationales.
Il est impossible d’harmoniser un secteur dans lequel chaque gouvernement évolue dans un contexte moral, fiscal et social différent.
À quoi ressemble réellement la coopération entre régulateurs
Le cadre Markers of Harm montre ce qui est possible lorsque les États membres coopèrent sans centraliser. Il fournit un langage commun, des indicateurs communs et une base de dialogue. C’est une coopération efficace : volontaire, proportionnée et respectueuse de la souveraineté.
Les efforts multi-juridictionnels contre les jeux de hasard du marché noir suivent la même logique. Lorsque les régulateurs travaillent ensemble pour lutter contre les opérateurs non agréés, ils n’ont pas besoin que Bruxelles coordonne. Ils ont besoin de partage d’informations, de priorités d’application alignées et de reconnaissance mutuelle des normes de licence.
Il ne s’agit pas de ne rien faire. Il s’agit de faire ce qui fonctionne réellement.
Une réglementation paneuropéenne semble logique en théorie. En pratique, elle se heurte aux traités, à la jurisprudence, aux réalités fiscales et aux différences culturelles qui définissent la manière dont les jeux de hasard sont perçus en Europe.
En Europe, une coopération réaliste continuera probablement de reposer sur la coordination plutôt que sur la centralisation. La recherche commune, le partage d’informations entre régulateurs, les cadres communs de réduction des risques et la coopération contre les opérateurs non agréés peuvent élever les normes du marché sans obliger les États membres à adopter un modèle réglementaire unique qui ignorerait les réalités nationales et les questions de souveraineté.
Bruxelles ne réglementera pas les jeux de hasard dans toute l’Europe, et prétendre le contraire détourne l’attention du véritable travail que les régulateurs devraient accomplir. Les progrès viendront de la coopération entre autorités nationales, et non de la poursuite de l’illusion d’un règlement unique européen. — Lee Hills.
Les opinions exprimées sont celles de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement celles de la rédaction de SiGMA News.
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