이 기사는 iGaming 규제 자문 서비스인 SolutionsHub의 최고경영자 Lee Hills의 기고문입니다.
몇 년마다 한 번씩 EU(유럽연합) 전역의 도박 규제라는 아이디어가 다시 돌아옵니다. 이는 종종 소비자 보호를 개선하거나 단일 시장 전역에 공통 표준을 마련하는 방법으로 제시되곤 합니다. ‘해악의 지표(Markers of Harm)’ 프레임워크는 공동의 의지가 있을 때 다국적 협력이 어떻게 작동할 수 있는지 보여줍니다. 하지만 협력은 중앙 집중식 규제와 같지 않으며, 그 차이를 구별하는 것이 중요합니다.
도박은 유럽연합 조약(TEU) 제5조의 보충성 원칙에 따라 확고한 국가적 역량 내에 자리 잡고 있습니다. 자금세탁 방지 지침이나 데이터 보호 규칙과 같은 EU 법안이 도박 운영사들에게 영향을 미치기는 하지만, 도박 규제 자체를 조화시키지는 않습니다. 유럽연합 기능 조약(TFEU) 제114조는 내부 시장 조치를 허용하면서도 재정 조항과 공공 도덕에 연관된 활동은 제외하고 있어, EU 전역의 조화를 위한 명확한 입법 근거를 남기지 않습니다. 또한 회원국들은 그 권한을 상위 기관에 양도할 의사가 전혀 없습니다.
그 이유는 EU 조약이 브뤼셀과 회원국 간의 권한을 나누는 방식에 있습니다.
프랑스가 보여주는 EU 도박 조화의 어려움
프랑스의 온라인 도박 규제 방식은 왜 EU 차원의 도박법이 실현될 수 없는지를 명확히 보여줍니다.
프랑스가 2010년 온라인 도박 시장을 개방했을 때, 초기 프레임워크는 과세와 시장 통제를 중심으로 구축되었습니다. 초점은 재정적인 부분에 있었습니다. 하지만 이러한 구조는 명확한 공공 이익의 정당성 없이 국경 간 서비스에 장벽을 형성했다는 이유로 즉각적인 EU의 감시를 받게 되었습니다.
이 체제는 프랑스가 법안의 초점을 소비자 보호와 책임 있는 도박으로 재편한 후에야 안정되었습니다. 제한 조치의 근거를 플레이어 보호와 피해 예방에 두면 법적 논거가 훨씬 강력해집니다. 주로 과세 중심인 프레임워크는 EU법 아래에서 고전하는 반면, 소비자 보호에 기반한 프레임워크는 훨씬 더 잘 견뎌내는 경향이 있습니다.
회원국들이 명확하게 표현된 소비자 보호 목표를 중심으로 체제를 구축할 경우, EU법에 따라 광범위한 규제 재량권을 유지하게 됩니다. 도박은 유럽 사법 재판소(CJEU)에 의해 국가마다 문화적, 도덕적, 사회적 고려 사항이 크게 다른 분야임을 반복적으로 인정받아 왔으며, 이는 국가 당국이 스스로 보호 수준을 결정할 권리가 있음을 의미합니다. 따라서 제한 조치가 비례적이고 소비자 보호와 신뢰할 수 있게 연결되어 있는 한, 회원국은 도박 시장을 독립적으로 규제할 법적 공간을 보유하게 되며, 이로 인해 단일 EU 규제 체제의 전망은 점점 더 멀어지고 있습니다.
그렇기 때문에 회원국들은 적어도 공식적으로는 도박 규제를 수익 최적화보다는 피해 예방의 문제로 제시합니다. 조약이 공공 이익을 근거로 정당화할 수 있는 경우에만 도박을 규제할 공간을 제공하기 때문에 이러한 프레이밍이 중요합니다.
유럽 판례가 말하는 도박 규칙
유럽 사법 재판소는 지난 20년 동안 이 문제에 대해 일관된 태도를 보여왔습니다.
Liga Portuguesa de Futebol Profissional v Bwin (C-42/07) 판결에서 재판소는 제한 조치가 비례적이고 일관되게 적용된다면, 공공 이익이라는 압도적인 이유로 정당화되는 경우 회원국이 도박 서비스를 제한할 수 있음을 명확히 했습니다.
Gambelli (C-243/01) 판결은 동일한 원칙을 강화했습니다.
국가적 제한은 진정으로 도박 기회를 줄이거나 무질서를 방지하려는 목적이 있을 때 허용되지만, 국가가 동시에 세수를 위해 국내 도박을 장려한다면 그 정당성은 무너집니다.
Placanica (C-338/04) 판결은 더 나아갔습니다. 재판소는 외국 운영사를 제한하려면 국내 체제도 동일한 보호 의도를 반영해야 한다고 밝혔습니다. 자국 시장은 확장하면서 외부 경쟁만 막을 수는 없습니다. 동기가 일관되어야 합니다.
종합해보면, 이 판례들은 국가 주권과 EU 시장의 자유 사이에서 균형을 맞추려 노력합니다. 정부가 규제를 국내 운영사를 보호하거나 세수를 극대화하기 위한 위장된 경제적 보호주의로 사용하는 것을 방지하는 동시에, 진정으로 소비자 보호와 피해 감소를 목표로 하는 경우 자체적인 도박 규제 모델을 설계하고 유지할 수 있도록 허용합니다.
판례들을 나란히 읽어보면 패턴은 명확합니다. 유럽 법원은 정부가 자국 시장에서 도박을 통제하는 것을 허용하지만, 이는 오직 그 규칙이 외부 경쟁을 차단하기 위함이 아니라 진정으로 대중을 보호하기 위한 것일 때만 가능합니다.
도박이 금융 서비스가 아닌 이유
사람들은 가끔 금융 서비스를 모델로 지목합니다. 은행, 보험 및 투자 회사가 ‘패스포팅(Passporting)’ 제도를 통해 EU 전역에서 운영될 수 있다면, 왜 도박은 안 될까요?
은행은 보통 비교 대상이 되는데, 은행을 규제하는 규칙이 EU 전역에서 거의 동일하기 때문에 국경을 넘어 운영될 수 있습니다. 자본 표준, 감독 및 재무 안전장치는 여러 관할권에서 작동하도록 설계되어 있어 규제 기관 간의 상호 신뢰가 가능합니다.
도박 규제는 국가들이 동일한 핵심 감독 규칙을 따르는 은행업과 같은 부문과는 매우 다르게 작동합니다. 도박은 유럽 전역의 위험, 문화 및 공공 정책에 대한 국가적 선택에 의해 형성되며, 이러한 사실은 변할 것 같지 않습니다.
금융 서비스와 달리 도박은 도덕적 렌즈를 통해 투영되며, 공공 보건과 문화적 태도에 중점을 둡니다. 서로 다른 유럽 국가들은 광고, 제품 설계, 플레이어 보호 조치 및 도박 자체에 대한 사회적 용인도와 같은 문제에 대해 근본적으로 다른 견해를 가지고 있습니다. 또한 많은 국가가 도박 수익을 스포츠, 유산 또는 공공 서비스와 같은 국가적 사업의 재원으로 사용하며, 이는 규제를 국내 정치적 우선순위 내에 더욱 깊숙이 포함시킵니다. 이러한 차이점들로 인해 패스포팅에 필요한 수준의 규제 일치를 달성하는 것은 매우 어렵습니다.
어려움은 전혀 기술적인 문제가 아닙니다. 도박 정책은 위험, 자유 및 사회적 해악에 대한 국가적 선택에 의해 추진되며, 이러한 선택은 유럽 전역에서 크게 다릅니다. 그리고 그 차이는 사라지지 않을 것입니다.
단일 EU 도박 시스템이 절대 작동하지 않는 이유
설령 조약이 조화를 허용하더라도, 실질적인 장애물이 이를 무산시킬 것입니다.
회원국마다 도박세 구조가 크게 다릅니다. 일부는 도박 총수익에 과세하고, 다른 곳은 매출액에 과세합니다. 어떤 곳은 제품마다 다른 세율을 적용합니다. 이러한 재정 모델은 국가 예산에 깊이 박혀 있으며, 어떤 재무부도 그 권한을 브뤼셀에 넘겨주지 않을 것입니다.
재분배 문제도 또 다른 층을 형성합니다. 많은 관할권에서 도박 수익은 스포츠, 문화, 의료 또는 사회 프로그램을 지원합니다. 이러한 자금 흐름은 정치적으로 매우 민감합니다. 정부는 도박 자금이 어떻게 흐르는지에 대한 통제권을 포기하지 않을 것입니다. 그 통제권이 국내 정책의 우선순위를 뒷받침하기 때문입니다.
도덕 정책도 있습니다. 도박은 중립적인 상업 활동이 아닙니다. 이는 개인의 자유, 사회적 해악, 중독 및 공공 질서 문제와 직결됩니다. 일부 회원국은 자유주의적인 견해를 취하지만, 다른 곳은 제한적입니다. 몇몇 국가는 대부분의 형태를 완전히 금지하기도 합니다.
이러한 차이는 사회가 도박, 위험 및 피해에 대한 국가의 책임을 어떻게 보는지에 대한 깊이 박힌 사회적, 정치적 선택을 반영합니다. 도박에 대해 근본적으로 다른 도덕적, 문화적 태도를 가진 국가들에 단일 규제 모델을 부과하려는 시도는 즉각적인 정치적 저항에 부딪힐 것입니다. 이는 정부가 자국의 사회 및 공공 보건 의제 내에 명확히 위치한 정책에 대한 통제권을 포기하도록 요구하는 것입니다.
모든 정부가 서로 다른 도덕적, 재정적, 사회적 지형을 탐색하고 있는 부문을 조화시키는 것은 불가능합니다.
규제 기관 간의 협력의 실제 모습
‘해악의 지표’ 프레임워크는 회원국들이 중앙 집중화 없이 협력할 때 무엇이 가능한지를 보여줍니다. 이는 공유된 언어, 공통 지표 및 대화의 근거를 제공합니다. 이것이 바로 자발적이고 비례적이며 주권을 존중하는 방식의 올바른 협력입니다.
불법 시장 도박에 대응하기 위한 다국적 노력도 동일한 논리를 따릅니다. 규제 기관들이 무허가 운영사를 단속하기 위해 협력할 때, 브뤼셀의 조정은 필요하지 않습니다. 그들에게 필요한 것은 정보 공유, 일치된 집행 우선순위, 그리고 서로의 라이선스 표준에 대한 상호 인정입니다.
이것은 아무것도 하지 말자는 주장이 아닙니다. 실제로 작동하는 일을 하자는 주장입니다.
범유럽 규제는 이론적으로는 깔끔해 보입니다. 하지만 실제로는 조약, 판례, 재정적 현실, 그리고 유럽 전역에서 도박이 이해되는 방식을 정의하는 문화적 차이와 충돌하여 무너집니다.
유럽에서의 현실적인 협력은 앞으로도 중앙 집중화보다는 조율을 중심으로 계속될 것입니다. 공유된 연구, 규제 기관 간의 정보 공유, 공통의 피해 감소 프레임워크 및 무허가 운영사에 대한 협력은 국가적 현실과 주권 문제를 무시하는 단일 규제 모델을 강요하지 않으면서도 시장 전체의 표준을 높일 수 있습니다.
브뤼셀이 유럽 전역의 도박을 규제하는 일은 일어나지 않을 것이며, 그렇다고 믿는 척하는 것은 규제 기관들이 해야 할 진짜 업무로부터 주의를 돌리는 것일 뿐입니다. 진보는 단일한 EU 규칙을 쫓는 것이 아니라 국가 당국 간의 협력을 통해 이루어질 것입니다. — Lee Hills.
표명된 견해는 저자의 견해이며 반드시 SiGMA 뉴스 편집 팀의 견해를 반영하는 것은 아닙니다.
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