Por que Bruxelas não consegue regular jogos de azar em nível pan-europeu
Este artigo é um texto de opinião de Lee Hills, CEO do serviço de consultoria regulatória em iGaming SolutionsHub.
A cada poucos anos, ressurge a ideia de uma regulamentação de jogos em nível europeu, frequentemente apresentada como uma forma de melhorar a proteção do consumidor ou criar padrões comuns em todo o mercado único. O framework Markers of Harm mostra como a cooperação entre diferentes jurisdições pode funcionar quando há vontade compartilhada. Mas cooperação não é o mesmo que regulamentação centralizada — e essa diferença é crucial.
Os jogos de azar estão firmemente sob competência nacional, de acordo com o princípio da subsidiariedade do Artigo 5º do Tratado da União Europeia (TUE). A legislação da UE, como as diretivas de combate à lavagem de dinheiro e regras de proteção de dados, impacta operadores de jogos, mas não harmoniza a forma como os jogos em si são regulados. O Artigo 114 do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) permite medidas voltadas ao mercado interno, mas exclui normas fiscais e atividades relacionadas à moral pública, deixando sem base legislativa clara qualquer tentativa de harmonização em nível europeu. E não há disposição por parte dos Estados-membros em ceder essa autoridade a Bruxelas.
A explicação está em como os tratados da UE dividem a autoridade entre Bruxelas e os Estados-membros.
França mostra por que a harmonização europeia de jogos é difícil
A abordagem da França para a regulamentação de jogos online explica perfeitamente por que uma lei europeia uniforme sobre jogos de azar é improvável.
Quando a França abriu seu mercado de jogos online em 2010, o marco inicial foi construído em torno da tributação e do controle de mercado, com foco fiscal. Mas essa estrutura logo entrou em análise da UE, porque criava barreiras a serviços transfronteiriços sem uma justificativa clara de interesse público.
O regime só se estabilizou quando a França reformulou a legislação com foco na proteção do consumidor e no jogo responsável. Quando as restrições se fundamentam na proteção dos jogadores e na prevenção de danos, cria-se uma base legal mais sólida. Estruturas baseadas principalmente na tributação enfrentam dificuldades sob a lei europeia, enquanto aquelas centradas na proteção do consumidor tendem a resistir melhor.
Quando os Estados-membros estruturam seus regimes com objetivos claros de proteção ao consumidor, mantêm uma ampla margem de discricionariedade regulatória sob a lei da UE. O setor de jogos foi repetidamente reconhecido pelo Tribunal de Justiça da UE como um campo em que considerações culturais, morais e sociais diferem significativamente entre países, o que significa que as autoridades nacionais têm o direito de determinar seu próprio nível de proteção. Contanto que as restrições sejam proporcionais e vinculadas de forma crível à proteção do consumidor, os Estados-membros mantêm espaço legal para regular seus mercados de forma independente, tornando cada vez mais remota a perspectiva de um regime europeu único.
Por isso, os Estados-membros apresentam a regulamentação de jogos como uma questão de prevenção de danos, e não de otimização de receita — pelo menos formalmente. O enquadramento importa, porque os tratados permitem regular jogos se houver justificativa baseada no interesse público.
O que a jurisprudência europeia diz sobre regras de jogos
O Tribunal de Justiça da UE tem sido consistente nesse ponto por duas décadas.
Em Liga Portuguesa de Futebol Profissional v Bwin (C-42/07), o Tribunal deixou claro que os Estados-membros podem restringir serviços de jogos se essas restrições forem justificadas por razões preponderantes de interesse público, desde que proporcionais e aplicadas de forma consistente.
O caso Gambelli (C-243/01) reforçou o mesmo princípio.
Restrições nacionais são aceitáveis quando realmente buscam reduzir oportunidades de jogo ou prevenir desordem, mas falham se o Estado simultaneamente promove jogos domésticos para gerar receita.
Em Placanica (C-338/04), o Tribunal foi além: se você vai restringir operadores estrangeiros, seu regime doméstico precisa refletir a mesma intenção protetiva. Não se pode bloquear a concorrência enquanto expande o próprio mercado; o motivo precisa ser coerente.
Juntos, esses casos buscam equilibrar a soberania nacional e as liberdades do mercado da UE. Eles permitem que os Estados-membros desenvolvam e mantenham seus próprios modelos regulatórios de jogos, desde que as regras visem de fato a proteção do consumidor e a redução de danos, evitando que a regulamentação seja usada como protecionismo econômico disfarçado ou para maximizar receitas fiscais.
Ao comparar os casos, o padrão fica evidente: os tribunais europeus permitem que governos controlem os jogos em seus mercados, mas somente quando as regras se concentram genuinamente em proteger o público e não em bloquear concorrentes externos.
Por que jogos não são serviços financeiros
Algumas pessoas usam serviços financeiros como modelo: se bancos, seguradoras e fundos de investimento podem operar na UE via regimes de passporting, por que não jogos?
Bancos são a comparação usual, porque podem operar além-fronteiras graças à uniformidade das regras que os governam — padrões de capital, supervisão e mecanismos financeiros criam confiança mútua entre reguladores.
A regulamentação de jogos funciona de forma muito diferente. É moldada por decisões nacionais sobre risco, cultura e políticas públicas, e essa realidade dificilmente mudará.
Ao contrário dos serviços financeiros, os jogos são analisados sob uma lente moral, com foco em saúde pública e valores culturais. Países europeus têm visões diferentes sobre publicidade, design de produtos, medidas de proteção do jogador e até sobre a aceitação social do jogo. Muitos utilizam receitas de jogos para financiar esportes, patrimônio ou serviços públicos, reforçando o vínculo da regulamentação com prioridades políticas domésticas. Essas diferenças tornam praticamente impossível alinhar regulamentações de forma que se permita passporting.
O desafio não é técnico. A política de jogos é definida por escolhas nacionais sobre risco, liberdade e dano social, e essas escolhas variam amplamente na Europa. E não vão desaparecer.
Por que um sistema europeu único de jogos nunca funcionaria
Mesmo que os tratados permitissem harmonização, obstáculos práticos a inviabilizariam.
Estruturas fiscais de jogos variam muito entre Estados-membros. Alguns tributam a receita bruta de jogos, outros apenas o faturamento. Alguns aplicam taxas diferentes para produtos distintos. Esses modelos estão embutidos nos orçamentos nacionais, e nenhum ministério das finanças entregará esse controle a Bruxelas.
Há ainda a redistribuição: em muitos países, receitas de jogos financiam esportes, cultura, saúde ou programas sociais — fluxos de recursos politicamente sensíveis. Nenhum governo abriria mão do controle sobre essas receitas, já que ele sustenta políticas domésticas.
E existe a política moral: jogos não são uma atividade comercial neutra. Tocam liberdade individual, danos sociais, vício e ordem pública. Alguns Estados adotam visão liberal, outros restritiva, e alguns proíbem quase todas as formas.
Essas diferenças refletem escolhas sociais e políticas profundamente enraizadas. Tentar impor um modelo único de regulamentação em países com atitudes morais e culturais tão distintas rapidamente enfrentaria resistência política, exigindo que governos abrissem mão do controle sobre políticas internas de saúde e bem-estar social.
Não se pode harmonizar um setor em que cada governo navega por diferentes realidades morais, fiscais e sociais.
Como a cooperação entre reguladores funciona de verdade
O framework Markers of Harm mostra o que é possível quando Estados-membros cooperam sem centralizar. Ele fornece linguagem compartilhada, métricas comuns e uma base para diálogo — cooperação feita de forma correta, voluntária, proporcional e respeitosa à soberania.
Esforços multi-jurisdicionais contra jogos ilegais seguem a mesma lógica. Reguladores trabalhando juntos para combater operadores não licenciados não precisam de Bruxelas para coordenar; precisam de compartilhamento de informações, prioridades de fiscalização alinhadas e reconhecimento mútuo dos padrões de licenciamento.
Não se trata de não fazer nada, mas de fazer o que realmente funciona.
A regulamentação paneuropeia soa bem na teoria, mas na prática colide com tratados, jurisprudência, realidades fiscais e diferenças culturais que definem como os jogos são entendidos na Europa.
A cooperação real provavelmente continuará focada em coordenação, não centralização. Pesquisa compartilhada, troca de inteligência entre reguladores, frameworks comuns de redução de danos e cooperação contra operadores não licenciados podem elevar padrões de mercado sem forçar os Estados-membros a um modelo único que ignore realidades nacionais e soberania.
Bruxelas não vai regular jogos em toda a Europa, e fingir o contrário apenas distrai do trabalho real que os reguladores deveriam fazer. O progresso virá da cooperação entre autoridades nacionais, não da ilusão de um livro de regras europeu único. — Lee Hills.
As opiniões expressas são do autor e não refletem necessariamente o ponto de vista da equipe editorial da SiGMA News.
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